Background

Onderzoek naar de werking van de GVR®

Naar aanleiding van brede interesse vanuit gemeenten heeft de provincie Utrecht, samen met de provincies Noord-Holland en Zuid-Holland het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden en EY de opdracht verstrekt om de waarde van het instrument en de toepassing van de gemeentelijke baatbelasting daarbinnen te onderzoeken.

De GVR® werkt en is zorgvuldig

De onderzoekers concluderen de GVR® op dit moment het enig werkende en schaalbare instrument is dat de verduurzaming binnen gemeenten kan aanjagen. Naast de GVR bestaan momenteel geen werkbare alternatieven voor op woonlasten neutraliteit gebaseerde bekostigings- en ontzorgingsinstrumenten voor zowel gemeenten als woningeigenaren die gekoppeld zijn aan de woning.

Binnen de GVR worden de rechtsposities van woningeigenaren en gemeenten maximaal geborgd. De GVR is bijzonder zorgvuldig in haar berekeningen en aanpak en is met meer dan voldoende waarborgen omkleed’, aldus het rapport. De onderzoekers concluderen en onderstrepen bovendien dat de GVR in de praktijk naar volle tevredenheid van de woningeigenaren in de eerste deelnemende gemeente, Wijk bij Duurstede, en de financier, BNG Bank functioneert. Ook in een tevredenheidsonderzoek onder de eerste deelnemende woningeigenaren scoort de GVR een 9.

Gewenste verduidelijking

Het rapport bevestigt dat lokale heffingen, waaronder de baatbelasting, behoren tot de autonome bevoegdheden van de gemeentelijke wetgever. Daarnaast identificeren de onderzoekers twee aspecten met betrekking tot de toepassing van de baatbelasting binnen de GVR, die niet strijdig zijn met de letter van de wet, maar die naar hun oordeel mogelijk kunnen knellen met de oorspronkelijke bedoelingen van de wetgever. Deze twee punten betreffen:

[1] de vaststelling van het groepsprofijt
[2] de wijze van omslag

Op basis van deze bevindingen in het rapport en de aanzet tot het doorvoeren van verbeteringen hierin, zijn inmiddels aanpassingen doorgevoerd in de binnen de GVR gehanteerde besluitvormingsdocumenten (raadsvoordracht, bekostigingsbesluit en verordening).

Wijzigingen beoordeeld

De doorgevoerde aanpassingen zijn getoetst door een derde onafhankelijke partij, Fiscaliade.

Groepsprofijt

De conclusie uit deze toetsing is dat door aanpassing van gehanteerde besluitvormingsdocumenten ook ficaal juridisch geen onduidelijkheid bestaat over het aanwezige groepsprofijt: Met het realiseren van verduurzamingsmaatregelen aan woningen komt de aansluiting op een alternatieve warmtevoorziening voor elke onroerende zaak in de wijk meetbaar dichterbij of wordt zelfs direct mogelijk. Dit profijt wordt bovendien vastgesteld door TNO in haar onderzoek uit 2019. [meer...]

Wijze van omslag

Daarnaast worden als gevolg van de doorgevoerde wijzigingen alle woningen in de wijk in de heffing opgenomen en wordt een algemene heffingsmaatstaf gehanteerd. Als gevolg hiervan sluit de wijze van omslag aan op de rechtsbeginselen.[meer...]

Groepsprofijt

De onzekerheid over het groepsprofijt in het rapport van ESBL/EY werd gebaseerd op oorspronkelijk gehanteerde besluitvormingsdocumenten. In deze documenten werden slechts onroerende zaken, die daadwerkelijk in een project verduurzaamd werden, in de groep belastingplichtingen opgenomen (in de heffing betrokken). In de gewijzigde besluitvormingsdocumenten worden alle onroerende zaken in de wijk, die als gevolg van de tot stand gebrachte voorzieningen profijt hebben, in de heffing betrokken.

Het groepsprofijt wordt als volgt gedefinieerd:

Als gevolg van het tot stand brengen van verduurzamingsvoorzieningen aan woningen komt de aansluiting op een alternatieve warmtevoorziening voor elke woning in de wijk meetbaar dichterbij of wordt zelfs direct mogelijk. Kortom: Elke onroerende zaak wordt als gevolg van de teruggedrongen warmte- en energievraag beter geschikt om aangesloten te worden op een alternatieve warmtevoorziening.

Dit groepsprofijt wordt onomwonden vastgesteld in een door TNO gepubliceerd onderzoek uit 2019. Dit rapport concludeert:
“...Het beperken van de warmtevraag van een woning dient drie doelen:
- Het beperkt de energierekening van de bewoners
- Het beperkt de vraag naar, en de kosten voor hernieuwbare energie
- Het beperkt de piekbelasting op het energienetwerk en de kosten voor
  aanpassing van de infrastructuur.
Maar één van de doelen betreft een voordeel voor de bewoner, de andere twee doelen leiden tot collectieve baten...”.

Het ESBL onderschrijft in haar onderzoeksrapport naast het groepsprofijt ook het individuele profijt van de niet direct verduurzaamde woningen:
“..Elke verduurzaamde woning in een bepaalde wijk, brengt een duurzame warmtevoorziening en een aardgasloze wijk dichterbij. Verder geldt dat hoe meer woningen in een bepaalde wijk zijn verduurzaamd, hoe lager de uiteindelijke warmtevraag van de wijk zal zijn en hoe goedkoper de aan te leggen collectieve warmtevoorziening kan worden. Door het naar beneden brengen van de energievraag in de wijk zou het zelfs mogelijk kunnen zijn dat de niet-verduurzaamde woningen zonder nadere aanpassing aangesloten kunnen worden op de nieuwe warmtevoorziening. In die zin is de verduurzaming van enkele woningen in de wijk ook voordelig voor de overige woningen in de wijk..”

Fiscaliade onderstreept de verduidelijking in haar toetsingsrapport naar aanleiding van de doorgevoerde wijzigingen:
"..Met deze aanpassingen hebben de ontwikkelaars van de GVR in het licht van de twee (fiscale) aandachtspunten zoals benoemd in het rapport van ESBL en EY een aantal belangrijke stappen gezet. Als gevolg van de uitwerking van het doel, namelijk het terugdringen van de warmtevraag in de wijk door de onderzoekers, wordt het groepsprofijt onderschreven.."

Als gevolg van de aanpassingen in de besluitvormingsdocumenten, wordt het vastgestelde groepsprofijt door de gemeente vanuit haar autonome bevoegdheid als lokale wetgever fiscaal juridisch bekrachtigd.

De wijze van omslag

De geconstateerde onduidelijkheid met betrekking tot de eerder gehanteerde wijze van omslag in het rapport van ESBL/EY is gebaseerd op de oorspronkelijk gehanteerde besluitvormingsdocumenten. In deze documenten werd geen algemene heffingsmaatstaf opgenomen. Alleen de belasting voor de verduurzaamde woningen werd in de verordening getoond.

In de aangepaste besluitvormingsdocumenten worden inmiddels alle onroerende zaken in de wijk in de heffing opgenomen en wordt een algemene heffingsmaatstaf gehanteerd. In de gewijzigde besluitvormingsdocumenten wordt onderscheid gemaakt tussen twee vormen van profijt:

---

A-profijt

Alle onroerende zaken in het gebied hebben meetbaar en aanwijsbaar profijt van de voorzieningen die tot stand zijn gebracht. Dit als gevolg van de teruggedrongen warmte- en energievraag in het gebied, zodat dit gebied (en daarmee alle onroerende zaken) uiteindelijk aangesloten kan worden op een alternatieve warmtevoorziening;

B-profijt

Van de voorzieningen die tot stand zijn gebracht heeft een aantal onroerende zaken in de wijk nog eens extra profijt. Dit profijt ontstaat doordat de voorzieningen specifiek aan deze onroerende zaken tot stand zijn gebracht en deze onroerende zaken als gevolg hiervan zelfstandig een lagere warmte- en /of energievraag genereren.

---

Het is de autonome bevoegdheid van de gemeenteraad om heffingsmaatstaven en tarieven vast te stellen en hierbinnen desgewenst vrijstellingen te hanteren, zolang daar een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor bestaat én recht gedaan wordt aan de algemene rechtsbeginselen, zoals het gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel.

mr. dr. A.W. Schep - auteur van het rapport: de Gemeentelijke VerduurzamingsRegeling getoetst - stelt met betrekking tot de bevoegdheid van gemeenten tot het vaststellen van de heffingsmaatstaf in zijn dissertatie “naar evenwichtig bijzonder kostenverhaal door gemeenten": "..Een gemeente is autonoom voor wat betreft het opnemen van vrijstellingen en het vaststellen van heffingsmaatstaven en tarieven.." en verder ".."Het staat gemeenten dan ook vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing.."
"..Uiteraard zijn gemeenten hierbij wel gebonden aan de algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.."

Dhr. Schep refereert daarbij overigens letterlijk aan de kamerstukken 1989/1990

Fiscaliade bevestigt de doorgevoerde verbeteringen in haar toetsingsrapport:
"..Daarnaast wordt door het hanteren van een eenvormige heffingsmaatstaf in relatie met het tarief in beginsel alle woningen in de heffing betrokken. Dit is een belangrijk aandachtspunt van de baatbelasting. Immers kosten dienen omgeslagen te worden over de gebate onroerende zaken..."

Als gevolg van de doorgevoerde wijzigingen in de besluitvormingsdocumenten, doet wijze van omslag recht aan het wettelijke omslagvereiste en sluit zij aan op de rechtsbeginselen.